海关行政救济之道

时间：2015-5-22（周五）上午

地点：CBD管委会会议室

主讲：成卉青 ---海关总署政法司原正司级巡视员。1982年北大法律系毕业进入海关总署并作为骨干主力，参与了包括《海关法》、《海关行政处罚实施条例》、《海关立法办法》以及《海关行政复议办法》等所有重大法规制度建设，是中国海关法规的重要奠基人。

1. 行政救济（Remedy）和行政诉愿（Appeal），不同法系的不同表达，基本意思是一样的。就是行政相对人对行政机关的行政行为和决定不服，不接受的情况下，表达自己的不满，寻求正当解决的制度。

2. 有的国家设置了行政复议，就是现有行政机关自己来重新审议纠正，也有些国家没有行政复议，不服行政决定的直接向法院提起行政诉讼。

3. 中国的行政救济基本上是行政复议和行政诉讼同时存在，可以由当事人自己选择采取哪个救济渠道，但也有一些例外情景，海关涉税案件就必须先走行政复议，称之为复议前置制度。只有当复议决定不服的才可以再向法院提起诉讼，这个情况的主要原因是关税案件的技术性比较强，法官没有相当的关税专业知识也无从判断。

4. 中国海关的行政救济在中国的政府机构当中一直是走在前列的，在国家的行政复议法、行政诉讼法出台前就已经有这样的制度，只不过当年的范围比较狭窄，只限于涉税争议。

5. 行政救济从大的范围来讲，包括四个方面，行政诉讼、国家赔偿、行政复议和行政申诉。

6. 信访是一个比较有中国特色的制度，不能算做一个规范的法律制度，因为信访机构没有裁决权，最多是把信访材料转给有关部门或领导，也可以提出一些建议，但问题的解决需要靠运气，如果碰上某个大领导，看了信访材料批个意见就有解决的希望，但随着法制社会建设的进步，这样的机会越来越少。

7. 对企业而言，把海关告到法庭是需要勇气的，要把海关告倒就更不容易。因为海关具有很强大的行政资源、包括人、财、物以及海关自身的行政机关背景，海关要请法院的商量一下工作，法院总要给面子的；

8. 有的案件即便海关真的处理不当，法院也同意原告诉求的，海关也还是有很多办法来应对，最主要的一条是回过头来和当事人协商，要求撤诉。当事人只要能够把问题解决，也不愿和海关撕破脸皮，海关一给台阶，当事人当然都很乐意接受。也出现过这样的情况，法院态度非常坚决，要判海关输，但海关只要做好当事人工作，当事人找理由两次不出席庭审，这个案件就算作撤诉，法院也没有办法。

9. 这二十多年来，把海关告到法院的案件大概7-8百起，除了个别案例，海关败诉的寥寥无几。当然也有一些案子处理海关存在明显瑕疵，法院为了保全海关面子，维持海关行政决定，但同时给海关一个司法建议书，指出海关的瑕疵并要求海关避免发生类似事件。

10. 十八大以后，中国法制有不小的发展变化，现在的法院，为了宣示自身的权威、公正，对宣判行政机关败诉的倾向性已经越来越强。

11. 国家赔偿制度有一个比较大的变化，就是行政机关当事人是否追偿，以前明确了要追偿，海关发生过一起国家赔偿，是广西某个海关的，追偿了当事人以及主管科长一个月工资，但后来取消了，主要问题是最后导致国家赔偿的原因多种多样，一追偿，大家都不干活了，国家赔偿比较大的一个问题是赔偿金从哪里出？财政部一直没有对此作出很好的安排，海关发生的两起赔偿案，最后都是海关自掏腰包，这也是国家赔偿制度无法得到很好实施的原因之一。

12. 海关的行政复议范围非常广泛，从处罚、没收、收缴、追缴、扣留、变卖、要求提供担保、保函；吊销、取消、暂停相关经营活动的资格，扣留人员等等各种强制措施、几乎涵盖了海关工作的各个方面。

13. 海关制定规章制度属于抽象行政行为，在目前的制度下，不能将其直接作为行政诉讼对象，但可以通过具体行政行为附带抽象行政行为审议，譬如海关实施新舱单系统的70号公告，如果某个企业认为该公告实施的具体某一条款损害了企业的合法权益，就可以以这个内容向海关提起行政复议并附带上对70号公告的行政复议申请。

14. 对于海关扣留当事人，严格来说，作为行政强制措施，海关可以扣留有走私犯罪嫌疑的当事人，时间是24小时，特殊情况可以延长为48小时，都需要经过直属海关关长审批，限制条件是比较严格的。但现在海关在扣留当事人时，适用的是《刑法》，刑法对嫌疑人的界定就比较笼统含糊，只要和嫌疑犯罪活动有关的，都可以拘留，拘留15天，没问题放了，也属于正当权力行使。

15. 海关行政复议和行政诉讼的实施情况：总体而言，海关的行政复议、行政诉讼工作在国家机关里还是比较规范的，两种情况每年都有几十多起，其中行政诉讼，有一半左右最后是当事人撤诉，为什么撤诉？一个是因为当事人经过分析、判断决定胜诉无望就不折腾了，另一个因素是当事海关一审核，发现原决定有问题，法院宣判不利于海关就私下和当事人商议撤诉，撤诉的条件当然是海关作出一定让步或者妥协。行政复议的情况也大致如此，撤销（否决）原决定的情况曾经最高时达到60-70%，但慢慢的，地方海关的执法水平提高，作决定越来越慎重，一旦当事人表示不服的，也都尽可能通过私下协商解决，所以撤诉的比例也明显下降，但维持原决定的也就是50%左右，估计其中相当一部分是原决定机构作了变更或私下调解了的。

16. 地方海关以内部文件规定，口头否决企业正当请求的，企业可以且应该坚持其要求出具内部规定，原则上来说，所有涉及普通当事人（不是特定当事人）的，具有普遍约束力的规定都应该公开，如果不公开，本身就是有问题的；

17. 对基层海关行政不作为，依法应该做的事情坚持不作的，也可以提出行政复议请求。

18. 总的结论是：企业遇到问题，还是要尽早、主动、积极地和海关主管进行沟通、把问题解决在萌芽状态。如果真的下了决定了，对提起行政复议也不需要有太多顾虑，尽管提起行政复议对原决定机构是比较强的自我纠错能力和机制的。最后一个措施是行政诉讼，作为企业而言，如果你能够保证自己遵纪守法，没有什么小辫子可以被海关揪住不放的，也可以运用。

19. 至于有的关员说 “你去告吧，以后进出口票票查，整死你！"这样的话，是很不负责的，也是吓唬吓唬企业的，除非你把整个海关得罪了，从上到下，各个部门都想着要整你才可能发生这样的事，实际上是不大可能的。

20. 最后一点建议：遇到疑难问题，特别是海关处罚，第一要争取在处罚征求意见立法听证会之前或者听证会这个机会，表达企业意见和意愿；第二是要想到寻求专业人士的帮助，让专家帮着出出主意、想想办法，同样的一个问题，都有很多不同的途径和方法，专家的作用还是非常有价值的。