海关稽查杂议

86年，我去布鲁塞尔参加CCC（海关合作理事会---现世界海关组织）年会，获得了一些国际海关管理制度方面的资料，其中一份就是海关稽查（Customs Auditing），回来后翻译整理成文稿，提交给《中国海关》杂志社编辑，编审后建议发稿，但当时的海关杂志社主管处长钱赤宇对文中使用“海关审计”表示不能接受，认为审计是国家审计机关的权力和职能，海关没有这个权力，即便是建议性的提法也不合适，稿件被压了一年左右，最后突发灵感，将“海关审计”一词变成“海关稽查”，文稿最终刊发，这是我所知‘海关稽查’概念的最早出现。

89年3月，我去参加澳大利亚海关组织的亚太海关高级官员研修班（Seminar），在为期一个半月的学习交流中，对海关采用Auditing的制度有了更加清晰的认识，回来后单独撰写了一篇澳大利亚海关管理制度的介绍，刊发在当时由我主编的《海关政研参考》（海关内部供领导参阅的不定期刊物），其中最核心的内容就是运用海关稽查手段，延伸海关对进出口货物监管的时间和空间，减缓口岸通关查验压力。

尽管属于内部刊物，读者面很狭窄，但此文还是得到了一些积极反馈，当时上海吴淞海关关长马明权专门给我电话，说他本人读了这篇文章，觉得非常好，送给上海外经委领导看，也非常赞赏，并就中国海关如何尽快实施稽查制度进行了交流和讨论。（以上是根据自己不太靠谱的记忆记录的一个轮廓性情况，稍微让我感到一点底气的是现任政法司领导在去年的一次交流活动中明确表示，通过查阅海关档案，得出了第一个提出“海关稽查”概念的就是本人）。

92年我到地方海关挂职，94年初离开海关系统，但因工作关系以及个人兴趣所在，对海关稽查制度一直非常关注。

应该说，海关稽查制度的采用在钱冠林署长任上得到了有力推动，突破点之一是在96年总署机构改革中单独设立了稽查司，当时的稽查司副司长刘燕生正是我在货管司工作期间的同处同事，其二是97年由李鹏总理签发颁布实施的《海关稽查条例》，中国海关稽查制度逐渐走上轨道。

从97年到03年，一晃17年过去了，中国海关稽查制度的运用范围也不断扩大，并随之在实践中出现了不少新情况、新问题，重新修订稽查条例的呼声不断高涨。

海关稽查制度，我关注的主要是以下两个问题：

1）“自愿披露”制度。海关实施稽查的目的非常简单，就是最大限度保证进出口货物和申报内容的一致性。按照传统的海关监管制度，这个一致性只能在口岸通关环节完成，但随着贸易量的大幅度增加、一致性的内涵细化以及口岸查验自身的局限性（对查验的局限性本人另有专文论述），稽查制度正好可以弥补这个巨大的缺陷，一是大大拓展了海关管理的时间和空间；二是大大提高海关认定‘一致性’的准确性。如果企业处于自身管理和利益考虑，在货物进出口通关全部完成后发现问题的，是否应该允许企业主动报告并修正几乎是一个不需要讨论的问题，在不需要海关投入行政资源的情况下能够实现海关管理目标是一个多么应该鼓励的事！但就是这么一个简单的问题，只因为现有的《稽查条例》没有提及，企业一旦主动报告，海关没有应对规范，只好移交缉私警察局， 让中国合规要求高标准跨国公司痛苦不已。不报告，不符合企业贸易合规准则要求，报告则面临无妄之灾。令人稍感欣慰的是，这个制度的重要性已经被海关总署的决策者们普遍接受并将成为条例修订的一个增补内容。当然，对自愿披露本身也有一个清晰界定的问题，对披露的问题也要逐项确定不同的处理原则，譬如涉及关税、贸易管制、知识产权等等，我个人的意见一是保证国家法规得到有效实施，（补税补证，侵权货物的监督处理等）；二是免于或至少明确减轻处罚，究竟哪些情况需要继续实施处罚的明确下来，从新加坡等国家海关的自愿披露制度看，上认定为‘自愿披露’的，基本免于处罚。

2）海关‘委托稽查’。‘委托稽查’也是一个比较新的关务概念，07年，和当时的加贸司领导何力见面，专门讨论了‘委托核查’，09年，在何司长的大力推动下，‘委托核查’制度得到了试行，财政部每年给海关专项委托稽查款1千万，从这几年的情况看，利用这1千万大致可以产出20亿上下的‘回报’，从投入产出比衡量，真是一桩好买卖。不过海关也有顾虑，这么大的投入产出比是否表明通关管理漏洞巨大？依我看，海关根本不应该有这样的顾虑和担心，实施鸵鸟策略也许天下太平，但‘毛病’存在是一个不容否定的事实，只有发现问题才能真正找到解决问题的途径和方法。由于‘三查合一’，原先的‘委托核查’、‘委托稽查’也合二为一变成了‘委托稽查’。目前在‘委托稽查’制度上还存在哪些不足？主要是制度设计不全面，这个制度的实施需要一个客观条件----足够多、分布均匀、合格的‘受委托’稽查方。制度已经试行了6、7年，但海关在改变外部环境、培育第三方上的努力微乎其微（中国海关自我封闭性的又一个证明），进展缓慢也就很自然；试行中限定的第三方是会计师事务所，但全国数万家会计师事务所中真正熟悉海关业务并能够承担企业关务稽查的寥寥无几。解决这个问题就需要对能够担负这个任务的机构明确要求，也就是设定门槛，这是‘委托稽查’发展的基础，设定了门槛以后还要鼓励有条件的机构积极争取‘入围’，依靠海关每年1千万显然是难以有什么作用，解决途径其实很简单，那就是一旦‘入围’的机构不但可以接受海关委托，还可以接受企业委托。海关应该认可并接受企业委托的合格第三方出具的稽查报告，当然，海关对这样的第三方机构依然握有生杀予夺权利，确保这些机构能够发挥正面作用。非常重要的一点是：门槛设置上海关也要广泛听取企业以及中介第三方意见，篮球比赛规则由篮球裁判主导，但球员、观众的参与篮球规则的制定、修订对篮球运动的发展同样也非常重要。