作者：江小平/编辑李俊发布时间：2018-09-29 11:04:04
因工作关系，平时和从事进出口业务的企业接触频繁。今年，因世行报告有关中国的跨境贸易指标项全球排名97，引起高层关注，要求尽快予以改变。作为国家口岸管理的核心机构，海关总署持续发力，以定期评测方式，进行口岸通关时间排名。基层海关及地方政府骤感压力，纷纷采取措施，避免排名靠后甚至垫底的窘况，最后转达到企业的感受则是在通关速度明显提升的同时，也有“鸡飞狗跳"的苦涩。去年这个时候曾经发过一通议论，褒贬不一，因为出现了不少新情况，再多说几句。
一 关于通关时间的不同界定方法
要讨论通关时间，首先要确定“进口通关时间"和“出口通关时间"，两个时间都需要分别界定开始和终止两个时间点。其中进口通关时间是贸易便利化的关注重点，但到目前位置，国际上还没有权威、准确的界定。
睿库研究中心根据这些年的研究工作实践，提出了三个不同的界定方法：
1）从“海关接受申报"到“海关放行"为“海关通关时间"；
2）从“货物抵港"到“海关放行"为“整体通关时间"；
3）从“货物抵港"到“货物提离"为“口岸作业时间"。
下面的这张图对此作了直观性展示：
世行报告目前采用的就是第三个口径，世界海关组织《放行时间研究指南》对此没有作出明确要求，使用者可以根据实际需求和条件来确定；睿库研究中心已经完成的研究课题均采用第二或第三两个口径。
中国海关2017年提出的压缩通关时间三分之一目标所选的是第一个口径，首先从压缩海关通关时间开始，而今年提出的压缩三分之一则是第二个口径，将工作重点转移到压缩整体通关时间。
二 全国主要口岸通关时间的大致情况
目前在中国，经国务院批准开放的口岸有400余个，海陆空口岸的情况各不相同，陆路口岸还可分为铁路和公路两类。不同的运输方式通关流程和速度差异巨大，不加区别地进行简单比较，就如让一个成人和一个儿童比赛谁跑得快、跳得高，这种比较既不科学，也没意义。这个问题在世行的《营商环境》报告当中同样存在。作为公共管理，采用科学、公平的评价标准和规则是一个前置性的基本要求。
根据我们了解掌握的情况，2017年，全国海运口岸的进口集装箱海关通关平均时间为15小时左右，整体通关时间去年为90小时左右， 整体口岸作业为180小时。其中海关通关时间在2017年缩短比较明显，超过了年初的压缩三分之一的预定要求，年底测评结果不到10小时，今年的目标则是整体通关时间压缩三分之一，达到65小时以内。
三 关检融合后对通关时间概念确定的影响
睿库研究中心对放行时间所作的三个界定当中，有关检验检疫部分没有单独考虑，其所耗费的时间大部分和海关通关时间重叠，但根据不同商品种类，也有在另外两个时间段甚至于三个时间段以外，货物提离码头后介入的情况。在“关检融合"后，原先出入境检验检疫的职能归入海关，这便意味着即便海关已经发出了放行指令，部分法定商检货物在提离码头后依然需要走检验检疫相关程序（包括商品检验、食品药品检验及动植物检验、卫生检疫），也就是说，去年的“海关放行，表示海关对货物的口岸通关管理程序完成了，但现在的“海关放行"并不意味海关对货物的口岸通关管理程序的彻底结束， 是否将此纳入通关时间界定范围是一个需要考虑的问题。
四 通关时间测评和比较应该考虑的几个因素
上面简单说到了通关时间当中的海陆空分类，除此之外，保税和非保税货物；法检和非法检商品；入境口岸直接进口和多式联运；大宗散货和集装箱运输货物以至集装箱货物当中的整箱和拼箱，其通关程序和时间耗费都有本质性差异，如何把这些因素综合考虑在内，尽可能进行科学分类和剔除，考察和比较结果才更加合理，对改进工作也更具实际指导意义。
五 影响通关时间的环节和关联方
通关时间是贸易便利化、口岸营商环境的关键指标，但我们必须同时明白：整个通关过程从船代向海关报送舱单开始到货物提离码头，有三十多个具体环节和众多参与者。以海运为例，参与通关过程的除了海关（原先还有出入境检验检疫部门），还有船公司、船代、收发货人、货代、码头运营单位、堆场、运输企业、理货部门、银行、单一窗口及电子支付运维机构、查验掏箱部门、熏蒸/消毒部门、品质鉴定单位、报关报检代理等十多类作用各不相同的主体，通关过程的绝大部分环节实际上是由商业性服务机构按照市场规则来操作的，怎么可能简简单单地让海关或者地方政府通过行政方法来实现？
把复杂的问题简单化是行政管理的基本准则，但这个准则的应用范围仅限于行政权力的管辖区域内，超过这个区域，即便有一个很好的出发点，强制推行也难免遭到“简单粗暴"的诟病。
六 压缩通关时间的合适姿势
作为边境管理的政府机构，完善和改进通关流程于制度、压缩通关时间、降低通关成本是所有从事国际贸易的商界的期待和愿望，但行政机构所实施的涉及到企业及其他社会机构种种措施，应该以尊重法律、尊重进出口货物当事人意愿为基本前提，通过设定不合理的考核指标，辅助以绩效考核和问责之类看似科学实则极不合理的手段来推行，必然导致基层海关的无奈却又不得不采取“霸王硬上弓"的手段，引起企业的普遍反感、抵触甚至抗拒。
改善口岸营商环境，包括缩短通关时间、降低通关成本都不是简单的工作，出现一些问题、以至于抱怨在所难免，在充分肯定其积极作用的同时，对于如何更好地达到目的，提出个人的几点建议：
1）缩短放行时间的目标设定不能过于机械；三分之一也好、一半也好，可以作为一个努力的方向，不宜作为硬性指标；
2） 测评方法一定要科学，其关键是要进行合理分类，真正通过同类比较以及优化措施的探索和推广来逐步实现提高通关速度的目标；
3） 要把通关当中由海关和货主（及其代理）两者所耗费的时间进行予以区分。如何把海关“持球"时间缩短是海关可以通过行政措施实现的事，如何把货主和其他社会服务机构“持球"的时间缩短则应该在尊重企业意愿的前提下，通过鼓励、引导的方法来实现，例如：厦门口岸通过一单奖励50元的措施鼓励更多企业采用提前申报受到企业好评，而部分口岸强制企业下午四点以后不可以报关以及直接对未在半天内缴纳关税的报关单作删单处理，企业便难以接受；
4） 世行《营商环境报告》所采用的口径是从货物抵港至货物提离码头的口岸作业时间。国内港口目前的进口货物在海关放行后大致还需要两天左右才能提走，一个默认的潜规则就是必须等海关放行后再进行各类口岸提箱缴费手续，但实际上，99.9%的货物海关都放，相应的后续手续都可以提前完成，一旦放行即可随即提货，提速的空间非常大，上海口岸已经在这方面进行了大胆尝试，期待能够尽快取得阶段性成果予以推广应用；
5）压缩通关时间是一个复杂、专业问题，各个口岸的通关流程合理化涉及到方方面面，包括：现有作业环节、作业单据的必要性审核、部门机构之间的衔接配合、串联改并联、无纸化与单一窗口的推广应用、银行保险机构的税款担保、保险制度推广、企业ERP系统和行政机构管理平台的对接、货物通关信息在关联方的畅通流转等等，只有对相关环节进行系统的梳理和考察，进而不断提出并实施相应的完善措施，才能实现口岸通关环境的不断优化。
