作者：江小平/ 编辑：李俊发布时间：2018-10-08 10:43:40
9月26日，李克强总理在国务院常务会议上提出：“年内集装箱进出口环节合规成本比去年降低100美元以上，沿海大港要有更大幅度降低。"
睿库研究中心作为贸易便利化领域的专业研究机构，总理所说的“合规成本"当然也是关注和研究的对象，现把我们的粗浅意见和看法毫无保留地贡献出来，希望能够对相关议题的思考和讨论有所裨益。
进出口环节合规成本这个概念源自于世界银行《营商环境》报告， 作为十大指标之一的“跨境贸易"二级指标由时间（耗费）和费用两部分组成，成本又进一步分为“边境合规成本"（完成通关手续的费用）和“单证合规成本"（获得通关单证的费用）。
遗憾的是：世行对边境合规成本、单证合规成本的内涵和外延并没有作出清晰的界定，分别包含哪些项目只能根据大致给定的范围自行确定，导致的后果便是世行报告的结论和实际的严重背离。（进一步详细情况可以参阅《世界银行<营商环境报告>介绍及评议》）
4年前，研究中心同时启动了通关时间和通关费用两个研究课题，几年下来，通关时间研究可谓硕果累累，而通关费用至今没有拿出像样的报告。
何故？太复杂，远超我项目开始前的预计，究竟复杂在哪里呢？容我稍稍展开。
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通关成本范围界定。一票货物完成通关流程所花费的费用林林总总有七八十项，究竟哪些纳入其中，不容易确定。譬如说口岸发生的运输费，理论上说应该算作通关成本范围，但运输费用牵涉到运输距离，即便是码头，也有港区一级堆场和港区外转栈二级堆场，所产生的费用就有差异，如果简单将其作为不同口岸之间通关成本高低比较项目，就不合理。
下表为研究中心按照：①发生概率超过80%；②直接对进出口企业或其代理收取；③进口发生时段为“货船抵港-还空箱至堆场"/出口发生时段为“订舱确认-货船离泊"这三个条件界定的“常规收费项目"项目列表。
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收费项目的名称。即便在国内，不同口岸间有关的收费项目名称也不很规范，相同的收费内容，冠以不同的收费名称，或者反过来，收费名称相同，但收费内容不同，譬如前些年的电子化报关数据传输，有的口岸称之为信息服务费，有的口岸称之为数据传输费，这就需要对各个项目的定义和名称按照逻辑学当中的“同一律"要求进行逐个界定和规范。
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影响收费的“因子"非常多。下面这个鱼骨图提供了导致不同项目收费价格差异的影响因子的大致情况，如果要进行科学的对比研究，就必须首先对此进行科学的规则化处理。
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机构众多。参与通关过程的除了海关（原先还有出入境检验检疫部门），还有船公司、船代、收发货人、货代、码头运营单位、堆场、运输企业、理货部门、银行、单一窗口及电子支付运维机构、查验掏箱部门、熏蒸/消毒部门、品质鉴定单位、报关报检代理等十多类作用各不相同的主体，大部分都涉及到收费问题，对研究工作的数据信息收集带来困难。
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收费性质不同。刨除关税，目前的口岸收费可以分为实行政府定价和政府指导价的收费项目以及实行市场调节价的收费项目，其中实行市场调节价的收费还可进一步分为充分竞争性收费和非竞争甚至垄断性收费。
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代收代付。很多的收费项目属于代收代付，其中船代、货代收费特别突出，有不少还是两道甚至于三道代收代付，譬如THC（码头作业费），第一道由船代代替船东向货代收取，第二道由货代代表货主代付，如果货代和报关代理为不同主体的话，还可能再次发生代收代付，大大增加了研究的复杂程度。
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计费方法不同。口岸的收费，有些是用箱数计费，譬如码头作业费，一个箱子收多少（其中还要分大箱小箱），有些则是按照票（提单）数，一票收费多少，譬如换单、报关，需要进行相应的技术处理。
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收费发生概率和频度。口岸通关收费，有些几乎是每一票都要发生的，譬如THC（码头作业费），而绝大部分收费项目是在特定情况或针对特定商品发生的，且发生的频率差异非常大，譬如代理报关，属于高频度费用，海关查验、检验检疫处理发生费用的频度较低，但还是会经常遇到，而某些特定商品的特定收费，譬如针对危化类商品的收费，有不少没有危化品业务的口岸根本就不会发生。
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收费项目变化。譬如代理报检，在检验检疫职能并入海关后，有的公司取消了代理报检费这个收费项目，将原先的报检代理费并入到相应的报关代理费中。
再换一个方式，对进口集装箱货物被确定为海关查验所产生的一项费用作一番考察，就可以发现如下诸多差异：
1） 整箱还是拼箱？
2） 箱数，一票货物有若干个集装箱的，是查验其中的一个还是几个？
3） 大箱还是小箱？
4） 是简单开门验视还是半掏、侧掏、全掏？
5） 查验结果是否有问题？
6） 查验掏箱费是企业先交后退还是掏箱公司根据查验结果，确定向政府或进出口公司收取？
……
口岸收费是如此复杂、多维，总理提出年内降费100美元的目标如何完成尚需解决不少具体的技术性问题：
1） 责任主体。通关收费涉及众多企业、机构，性质各异，如果按照目前的行业管理框架，价格及收费的主管机构是发改委，口岸行政管理职责属于口岸办，各类服务性商业企业的行政管理属于商务部和地方商委，港口、航运管理属于交通部；还有不少国际航运企业，国内哪个部门都没有行政管辖权。此项任务应该由哪个部门来落实是应该首先明确的一个问题。
2） 基数的确定。既然提出降费100美元，那么就需要一个确定的降费的基数。世行2018《营商环境报告》对中国进口合规成本的测评数值是745美元，如果以此为基数，那么我们的降费空间就不止100美元，300甚至400美元都可以。只不过世行的这个数值严重偏离现实情况，以此作为基数毫无意义，这就需要另外确定一个比较准确的降费基数。
3） 降费对象的确定。总理提出的“年内集装箱进出口环节合规成本比去年降低100美元以上"，究竟是每一票还是每一箱的平均降幅？按我的理解，应该是每个集装箱标箱的平均降幅，如果不是，则需要作进一步的界定和明确。
4） 降费范围的确定。以我的理解，降费范围应该是每一票都会产生的“常规"性费用为主要的降费范围，因为偶尔发生的非常规性收费， 降三千五千也没有实际意义。但如果是常规性收费降低，目前的进出口货物每一个集装箱发生的费用为300美元上下，要一下子降三分之一，从哪里下手？
5） 降费手段和方法的选择和确定。属于政府的行政性收费，国家可以自行决定降低或者减免。最近的三年间，政府的行政性收费项目，特别是原属于海关的行政事业性收费，譬如电子数据传输费、代理报关协议费，都已经取消，原检验检疫部分的收费也大范围取消或大幅度降低，目前在常规费用当中，只剩下港建费一项，由各港口按64元/箱收取上交交通部，即使取消也仅为是100美元十分之一，和目标差距巨大。而商业服务企业的收费属于市场行为，无论是采取平均分摊还是指定行业降费都有悖法制理念和市场原则。
个人的一点看法和意见：
1） 对相关部门过去几年真心实意减轻企业负担，不断改善营商环境的举措以及所取得的成绩应该给予以充分的肯定，对政府此次提出的新要求也同样值得鼓励和期待。
2） 即便有一个好的宗旨和目标，方法和手段更加重要，其中首先应该坚持的一点是“法制"意识。工商局管理农贸集市，管理的内容和范围是商品品质、缺斤短两、欺行霸市，但如果超出权力边界，逼迫一个菜农把三块钱一斤的土豆一块钱卖出去，便有违法制政府的基本原则。
3） 目标和手段的有机统一。如果为了降低市场价格水平，提高居民的幸福指数，工商局逼迫菜农把三块钱的土豆一块钱出售，第二天便会发现菜农全跑了，最后的结果是把菜农和居民双方都害了，类似的愚蠢之举并不少见，但愿不会发生在这次的通关降费上。
4） 就目前的情况而言，此次通关降费的实施可能性在于对现有的常规收费逐项进行透彻的考察。以我这些年对口岸收费的了解，认为目前由船方收取的换单费、文件费和码头操作费应该作为考察重点。以上这几项费用均为国际航运企业向进出口企业或其代理收取，在目前的300美元总费用当中占比超过50%，建议将其作为重点考察对象的理由是这几项收费甚至于整个环节究竟是否必要以及收费标准是否合理具有比较大的商榷讨论空间。譬如将一份提单换成提货单，实际成本仅为数元而收取数百元，其理由和依据是什么？文件费也同样如此，究竟什么文件，一票货物要收取数百元？这些收费是船公司在其他国家也同样收取的吗？至少就我了解，换单这个环节在美国的港口是不存在的，环节都没有了，收费自然也就不存在了。这些收费之所以很少提及，原因是船公司在国际贸易供应链当中的独特强势地位导致几乎所有的进出口企业都将其作为理所当然的惯例收费予以接收，或者尽管质疑，但因为地位悬殊，缺乏沟通议价渠道和能力，心有不甘却又无能为力。在这方面，政府倒是可以而且应该有所作为。
