3月5日，海关总署倪岳峰署长在全国两会“部长通道”接受媒体采访时表示：口岸海关需要验核86个证件，涉及19个部委，去年通过改革减少40个。

海关为什么要验核证件？这个制度目前还有哪些不足？正好作过一些探究，乘此机会提出来供行家讨论。

任何国家为了保护本国政治、经济、文化、环境以及民众健康等各个方面利益，都要对进出境货物、物品进行严格管制。管制的方式有两种：一是严格禁止；譬如枪支弹药、毒品、文物、固废等等 ；二是履行审批或者进行相应的边境处理后才允许入境或者出境，譬如黄金、药品、放射性物质等等。贸易管制往往涉及诸多行政机构，譬如美国，对高新技术的出口管制由商务部负责，食品、药品由食药监督管理局负责。所有这些管理制度的实施都离不开实际从事出入境管理的海关。

倪岳峰署长所说的口岸海关需要验核的单证，就是为了确认进出口货物是否已经获得相关部门的合法批准文件，通过单证核查确保国家的各项安全保障措施在进出境环节得到充分实现。

关检融合前，负责实施贸易管制制度的边境执法机构有两个，分别为海关和质检。其中的质检机构主要负责进出口商品的质量控制管理以及针对人的卫生检疫和针对动植物的检疫，其余由海关负责。关检融合后，检验检疫机构撤销，两大类贸易管制措施全部由海关负责。

需特别说明的一点是：因专题研究在机构改革尚未启动前完成，以下内容仅仅专门针对原本海关实施的部分。

根据我们的系统梳理，除禁止进出口部分，目前在中国共有17个行政机构签发的43种进出口许可批文 。具体名称、代码、签发机构、所占比例和证件样本分别参见以下图1、图2、图3

图1：我国进出口贸易管制的监管证件（43种）

图2：监管证件的主管签发机构及其签发数量

图3：部分进出口贸易监管证件样本

1. 法律依据不充分

根据国家《行政许可法》的规定，部门规章和其他规范性文件无权设定行政许可，仅可在上位法设定的行政许可事项范围内作具体规定。但目前的中国贸易管制当中，没有法律依据的情况存在一定普遍性，譬如《合法捕捞产品通关证明》，仅通过国家农业主管部门的几个公告，直接对捕捞进口的产品实施管制，并没有明确的上位法依据。 

再如钟乳石出口，国土资源部仅仅根据自身法律依据存疑的《地质遗迹保护管理规定》发布了一个函件（国土资法函〔1999〕23号），就成为海关实施贸易管制的依据，大大削弱的贸易管制制度的严肃性。

2.收费较为混乱

《中华人民共和国行政许可法》第58条规定，除却法律、行政法规另有规定，行政机关实施行政许可，不得收取任何费用。但研究发现：由国家药品监督管理局签发的《精神药物进口准许证》、《精神药物出口准许证》、《麻醉药品进口准许证》、《麻醉药品出口准许证》等4种证件每证都要收取150元登记费，而生态环境部及授权机构签发的《固体废物进口许可证》也要每证收取800元的登记费。 

3.兜底条款带来不便

 兜底条款在一定程度弥补了立法的不周延性，也可以赋予执法机构一定的自由裁量权，使得行政执法更加严密。但是，贸易管制中的兜底条款在某种程度上是把管理责任推给了企业，给海关的口岸现场执法、也带来很大的不确定性。这样的条款方便了政府部门自己，却为难了企业。例如农业部、海关总署联合公告2009年第1312号有关《进口兽药通关单》中，除了明确适用《进口兽药管理目录》情况外，还规定：“进口暂未列入《进口兽药管理目录》的兽药时，应如实申报，主动向海关出具《进口兽药通关单》。” 类似条款在密码产品、野生动植物管理中也同样存在。相关的行政规定笼统说一句，主管部门很省事，但一旦企业进口某类动物营养品、保健品，和口岸海关在商品属性理解上出现分歧，又该怎么办呢？

4. 制度要素缺失

一项完备的贸易管制制度需要由法律依据、商品范围、申请条件、审批流程、有效期限、服务指南、证件样本、咨询途径、办公信息、遗失处理、监督投诉、核查方式等近30个要素构成。研究发现，我国进出口贸易管制要素缺失情况比较普遍，具体见图5。

图5：监管证件缺失要素统计图

总共43种进出口监管证件，名称有许可证、准许证、证明、通知单、审批单、批准单、通关单、配额证等七八个概念，批文格式各异，总体而言，十分混乱。例如《进口许可证》，按字面意思，似乎应当适用于所有进口商品的管制，但实际上，该批件仅适用于重点旧机电产品和消耗臭氧层物质等商品，其他类似的还有《进口药品通关单》与《药品进出口准许证》的名称问题。

6. 管理部门的协调配合问题

管理部门间职责分配不够明确，信息流通不畅，企业办事难，易出现“踢皮球”责任推诿现象。

2016年，海南某公司进口某种精神药品，按规定的“3004409020” 商品编码办妥了《精神药品进口准许证》。2017年初，货物从某口岸进口，海关不予办理报关，理由是许可证不符合要求，企业往返于发证机构和口岸海关，最后得知，该商品编码变更，但已经签发且属于有效期内的许可证件应如何处置却没有相应的明确规定，货物在口岸滞留了两个多月，企业正常经营活动受到直接影响。

1.拟定《进出口贸易管制法》

2017年6月，商务部就《出口管制法》（草案）开展了社会公众的意见征求。但认真研读发现，该法案所涵盖的管制范围仅仅局限于两用物项、军品、核等特殊物品，和全面的出口管制范围相距甚远。目前的管理机制是：相关部门认为对某一类进出口商品需要实施贸易管制，直接和海关总署商议后制定并下达管理制度。但是，贸易管制涉及到这么多部门，内容如此庞杂，未经严格程序实在难以对实施贸易管制的必要性、法律依据、内容要求等进行统一规范，这可能是导致目前存在问题的关键原因。为此，尽早拟定颁布更全面、位阶更高的《进出口贸易管制法》，明确各项管制制度的法律依据，管制范围；统一规范流程、格式；划清主管机构、海关及进出口当事人各方责任等等，以填补贸易管制领域的立法空白不但十分必要，而且十分紧迫。

2. 完善协调机制

贸易管制除了涉及到国务院相关主管部门和海关总署之间的协调，也牵涉到海关系统内部，包括总署、直属海关、隶属分关以及职能部门和系统开发、运维支持等技术、后援部门之间的多重关系。除了在制度设计上对此要有充分、周到的考虑外，还要为企业合法进出口时在口岸现场遇到的各类特殊情况的处理安排畅通的解决路径。

3.科学确定贸易管制商品范围

贸易管制涉及到成千上万的进出口企业，其管制的商品范围应该与时俱进、及时更新，其监管的证件也应概念统一、要素齐全，做到科学合理。譬如笔者以前供职的某制造型企业，时常需要把集团在各国工厂使用的旧X光机进行全球调配使用，但中国对旧X光机实施了一刀切的严格禁止进口，详细了解背景原因后发现是制度制定人忽略了X光机除了医用，还可以作为电子行业工业生产探测用的质量控制器械。

再譬如，由于国内需求旺盛，进口商每年进口的再生塑料数量很大，绝大部分合规守法、销路一直很顺畅。但在去年年初，海关实施蓝天行动，要对进口的再生塑料实施严格查控，很多货物进口突然就不予放行了。一个朋友的企业如往常一样进口，口岸海关予以果断查扣，抽样送检，检验结果为符合要求的“再生塑料”，海关依然不放，原因是检验证明书上没有明确的不属于“固体废物”字样。企业找检验机构咨询，检验机构的答复是：再生塑料是否属于固废，国家没有标准，无法作出是或者不是的结论，货物在口岸滞留八、九个月得不到合理解决。

 （“特别鸣谢：睿库研究中心前优秀职员张砥为贸易管制研究课题所做出的贡献！）