对外承包出口货物复运进境期限设置的必要性探讨及调整优化建议

王霆轩[1]

一、什么是对外承包工程复运进境货物

《对外承包工程管理条例》（国务院令第527号）定义：对外承包工程，是指中国的企业或者其他单位承包境外建设工程项目的活动。

中国企业建设对外承包工程项目，首先要以监管方式“对外承包出口"从国内出口大量的工艺设备、施工材料、工程机械、检测仪器等货物。待工程项目结束后，出口的工艺设备、施工材料等已经转化进入工程项目而交付给国外业主。部分净残值较低的劳动工具、劳防用品，则在国外直接处理无需运回国内。但价值较大，使用周期较长的施工机械、检测仪器等则需要运回国内，以监管方式“退运货物"向海关申报入境。

在对外承包工程项目项下，以监管方式“对外承包出口"申报出口后，又以监管方式“退运货物"申报入境的货物，即为对外承包工程复运进境货物。

二、现行对外承包工程复运进境货物的进出口通关管理

在进出口通关环节对外承包工程复运进境货物的管理，同时包括：①对以货物流转过程中产生增值额为课征对象的增值税的税收征管；②对复运进境货物本身的监管，共两个方面的内容。

（一）对增值税的税收征管

增值税是一种以商品流通过程中产生的增值额为课征对象的流转税，它覆盖了国家经济领域的所有环节，是国内税收和海关税收共有的一个税种。对外承包工程复运进境货物完整的流通过程，横跨了国内、国际两个市场，对增值税的征收管理分别由税务机关和海关按照法律授权，各司其职、前后衔接，共同完成。

1.在国内流通环节

对外承包工程企业在国内，通过市场采购或生产制造（仅限于生产企业）的方式获得货物的所有权。

由于我国增值税实行抵扣计税法，造成货物（或制造货物所用原料）在国内市场用于流转、生产、加工、贸易等所有环节的全部已征增值税，此时均由对外承包工程企业承担。

2.在出口通关环节

对外承包工程企业以监管方式“对外承包出口"向海关申报出口货物。

根据财政部 国家税务总局关于出口货物增值税管理的财税[2012]39号文件规定，对外承包出口货物视同出口货物，适用增值税退（免）税政策。当货物实际离境，并在财务上做销售处理后，将免于征收销售环节的增值税，并按一定退税率退还国内已征增值税。

3.在复运进境环节

境外工程项目结束后需要复运进境的货物，应该以监管方式“退运货物"向海关申报入境。

首先对外承包工程企业应向税务机关，补缴复运进境货物的原免抵退税款（补缴税款额＝退运货物出口离岸价×外汇人民币牌价×出口货物退税率）。而后由税务机关出具《出口货物退运已补税(未退税)证明》。最后海关凭税务机关的出口未退税证明，不征收复运进境货物的进口关税和进口环节增值税。

4.小结

以上关于对外承包工程复运进境货物增值税征管的政策法规，既能够保证出口货物以不含税成本进入国际市场，增强中国产品及企业的竞争力；又能够保证货物复运进境后承担相应的增值税，维护国内市场的税负公平。

该政策法规的设计，充分赋予对外承包工程企业根据实际需要，自由选择复运进境货物的权利。灵活简便，易于操作。

（二）对复运进境货物的监管

出于对安全质量，国内环境，产业保护等方面的考虑，我国对旧机电产品进口制定了严格的管控措施。

对外承包工程结束后需要运回国内的货物，多为价值较大，使用周期较长的施工机械、检测仪器，复运进境之前已在国外工地使用过，严格来讲都属于旧机电产品。海关对于对外承包工程复运进境货物的监管，根本目的在于要保证复运进境货物必须是原出口货物，坚决杜绝其它旧机电产品混在其中逃避法律监管进入中国境内情况的发生。

1.在出口通关环节

对外承包工程企业以监管方式“对外承包出口"向海关申报出口包括施工机械在内的所有货物，均需将出口货物所用于的工程项目的合同编号、工程期限等信息向出口地海关备案。

2.在项目建设期间

因某种原因造成工程项目无法在合同规定期限内完工，对外承包工程企业与项目业主重新约定了新的完工期限。即发生了工程项目延期的情况。

对外承包工程企业须在向海关备案的原工程期限届满前，向出口地海关申请办理延期手续，将新的工程期限向海关备案。海关以新备案的工程期限为依据，对工程项目结束后需复运进境的货物进行监管。

3.在复运进境环节

工程项目结束后需运回国内的货物，必须在项目合同规定的工程期限(包括经海关同意延长的期限)届满后3个月内复运进境，且能够提供齐全的原货物出口单证。

对于超过规定期限复运进境的货物，海关按照一般贸易进口货物办理相关手续，并照章征税。

4.小结

保证对外承包工程复运进境货物就是原出口货物，是海关监管要达到的根本目的。为此监管法规制定了两个必要条件：一是在合同规定的工程期限届满后3个月内复运进境；二是能够提供齐全的原货物出口单证。考虑到工程项目建设可能发生延期，政策法规允许企业向出口地海关申请办理工程项目延期。

该政策法规的设计，在确保对外承包工程复运进境货物就是原出口货物的前提下，同时考虑到工程延期情况的发生，最大限度的为对外承包工程复运进境货物提供了通关便利。

三、对外承包工程企业合理需求与现行复运进境货物通关管理政策法规之间的矛盾

（一）对外承包工程企业对已出口施工机械的使用需求

“一带一路"沿线国家基础设施建设普遍不足，对我国的对外承包工程业务具有较大市场需求。市场认可度较高，业绩优秀的中国对外承包工程企业，往往会相继甚至同时在“一带一路"工程建设市场中标建设多个项目。出于保证施工进度，控制经营成本，降低运输风险等多方面因素的考虑，企业希望以监管方式“对外承包出口"从中国出口的施工机械，能够在境外其所承建的多个工程项目之间合理调配统筹使用。待全部工程项目完工之后，再将施工机械复运回国内。如在此期间企业又中标了新的工程项目，则可以随时调整复运境时间，将施工机械继续调往新的工地使用。随着施工机械在境外使用时间的增长，折旧率越来越高，残值越来越低。企业可以灵活选择将施工机械在境外处理不复运回国内，或是继续选择复运回国内。

（二）现行对外承包工程复运进境货物通关管理政策法规的设计思路

从最终要达到的监管目的，可以把对外承包工程复运进境货物的通关管理分成两个方面的内容：第一、对与复运进境货物相关的增值税的征管，其目的是要保证复运进境货物承担相应的国内增值税负；第二、对复运进境货物本身的监管，其目的是要保证复运进境货物就是原出口货物。围绕这两个监管目的设计的政策法规，所遵循思路和着眼点是不同的。

1.增值税征管的设计思路

对于同一家对外承包工程企业，无论其同时在境外开工建设了多个工程项目；也无论其以监管方式“对外承包出口"申报出口的货物，和以监管方式“退运货物"申报复运进境的货物，是用于境外同一个工程项目或是多个不同工程项目的建设。货物出口时退还的增值税，和货物复运进境时补缴的增值税，均发生在该企业的财务帐目上。由于企业是增值税的纳税主体，而增值税的征收是以企业一个纳税期限内的销项税和进项销为基础进行核算的。因此，只要是对外承包工程企业以自已的名义申报出口货物和复运进境货物，无论这些货物是否用在该企业在境外承建的一个或多个不同的工程项目上，均不会影响增值税的征收管理。

可以得出结论，对外承包工程复运进境货物增值税的征管，是以企业为单位和着眼点进行政策法规设计的。

2.货物监管的设计思路

为达到复运进境货物就是原出口货物的监管目的，海关监管政策法规要求：①对外承包工程复运进境货物必须在合同规定的工程期限届满（包括经海关同意延长的期限）后3个月内复运进境；②能够确认为原出口货物，且单证齐全。

以上规定所称“合同规定的工程期限"，是指对外承包工程企业以监管方式“对外承包出口"申报出口货物时，向海关备案的工程项目合同中规定的工程期限。按照此规定，对外承包工程企业为了建设某个境外工程项目而出口的施工机械，运输到境外后只能用于该工程项目的建设。如果调配给同一家企业承建的其它境外工程项目使用，则可能超过规定的复运期限，而被海关按照一般贸易进口货物办理手续、照章征税。

可以得出结论，针对对外承包工程复运进境货物本身的监管，是以具体的工程项目为单位和着眼点进行政策法规设计的。

（三）企业需求与现行监管政策法规之间存在的矛盾

出于对施工周期、成本控制、运输安全等多方面因素的考虑，对外承包工程企业希望将已出口的施工机械，在其承建的多个境外工程项目之间合理调配统筹使用。但受制于海关关于对外承包工程复运进境货物期限的限制，企业将面临两难选择。

一是遵循规定，在向海关备案项目合同规定工期届满后的3个月内先将施工机械复运回国内，然后再以另一个工程项目向海关备案将施工机械运到境外工地。若该企业还有第三个境外工程项目，则在第二个项目完工之际需再将重复将施工机械于境内外往返运输的过程。这个过程中，企业需要承担高额的运输费用和海运在途风险，以及牺牲多个境外工程项目宝贵的施工时间，严重影响经营收益。

二是违反规定，只考虑境外多个工程项目建设对施工机械的实际需求，而无视海关关于货物复运进境期限的规定。企业需要承担因施工机械超过了规定期限复运进境，而被海关按照一般贸易进口货物办理相关手续，并照章征税的后果。

这种由于对外承包工程市场情况变化而引起的企业现实需求，与现行海关通关监管政策法规之间的矛盾，随着中国对外承包工程企业对“一带一路"沿线国家市场的深耕拓展而愈加明显！

四、政策法规调整优化建议

对外承包工程复运进境货物通关监管政策法规中，关于增值税征管的规定，并不影响企业将已出口施工机械用于境外多个工程项目需求的实现。唯一与企业需求之间存在矛盾的，是针对复运进境货物本身进行监管的政策法规。具体讲就是《海关总署关于明确对外承包工程项目项下出口设备材料复运进境有关问题的通知》（署税发〔2013〕35号）文件中，关于对外承包工程完工后运回国内货物的复运进境期限的规定。

要保证对外承包工程复运进境货物就是原出口货物，以企业出口货物时向海关备案的工程项目合同规定的工程期限为标准，对货物的复运进境时间设置期限要求，并不是必要的，也不是最优的方法。完全可以改变目前以具体的工程项目为单元的管理思路，取消对外承包工程复运进境货物必须在合同规定的工程期限届满（包括经海关同意延长的期限）后3个月内复运进境的规定。改为以工程承包企业为管理单元，以复运进境货物为着眼点的管理思路。

工作实践表明对外承包工程复运进境货物，都是价值较大，使用周期较长的施工机械和检测仪器等机电类产品。此类产品出厂时除了要用铭牌标明品牌、型号、出厂日期、技术参数等信息，还拥有用于身份识别的唯一序列号。如：对汽车进行识别的车辆识别代码（VIN码），对工程机械进行识别的机身序列号（车架号）等。可以在对外承包工程货物出口时，要求工程承包企业向出口地海关详细备案所出口车辆、工程机械、检测仪器等机电产品的品牌、型号、数量、身份识别信息（如：车辆识别代码、机身序列号、发动机号等），等可用于对货物进行识别的相关信息。一个较长时期之后，当对外承包工程企业需要将已出口的施工机械、检测仪器等复运进境时，出口地海关根据备案的信息内容对复运进境货物进行监管，已确保复运进境货物就是原出口货物。

通过上述监管政策法规的调整，由于取消了复运进境期限的限制，中国对外承包工程企业可以将已出口施工机械在其所承建的几个境外工程项目之间合理调配使用，并根据需要灵活选择复运回国内的时间。

附1：征文评委评语

（注：评审小组由原海关总署办公厅主任杨晨光、原广州海关副关长赖树佳、原长沙海关副关长齐忠平、原深圳大铲湾海关关长黎伟雄、北京睿库研究中心负责人江小平等人组成）

【专业讨论】

1.作者提供了某企业复进口设备被征收上千万关税的实际事例，且这类情况时有发生；

2.大家普遍认同征文所提建议；

3.设备复进口管理的核心是确保为原先的出口设备，对工程交付时间变更，可由企业根据业务情况自主负责，项目周期发生变动，由企业向海关报告备案即可。

4. 相关文件包括：《对外承包工程管理条例》（2008年7月21日国务院第527号令公布）；《关于对外承包工程项目项下 出口设备材料的工作规程》（外经贸合发[2001]579号 ）；《海关总署关于明确对外承包工程项目项下出口设备材料复运进境有关问题的通知》（署税发〔2013〕35号）； 《关税征管司关于承包工程退运货物征税问题的批复》（税管函〔2005〕305号）。其中税管函（2005）305号文件最后的“按暂时进出境货物的征免税规定予以免征进口税收"，把对外承包工程设备的复运入境比同暂时进出口货物，表述似乎也不够严谨。

（注： 上述讨论在由众多征文作者、评审小组成员组成专业微信群进行）

   [1]作者单位：上海海关隶属车站海关